Communiquer pour gouverner : un enjeu contemporain ?

Bonaparte écrivait qu’on ne « conduit le peuple qu'en lui montrant un avenir : un chef est un marchand d'espérance ». Il soulignait le lien organique existant entre la formulation d’un objectif par un décideur politique et la présentation de cet objectif de manière à emporter l’adhésion des individus placés sous son autorité. Communication et politique semblent donc avoir partie liée. Ce cycle d’étude du Club du Millénaire vise à mettre en lumière les permanences et ruptures de ces deux notions, par un retour sur leurs interactions au cours de l’histoire.

La plupart des écrits actuels s'attachent à démontrer l'évolution de la compétition électorale, avec l'apparition de conseillers en communication qui proposeraient des thèmes à développer et moduleraient en conséquence l'image des candidats. Patrick Buisson[1] aurait décidé pour Nicolas Sarkozy de la ligne stratégique de sa campagne, Jacques Séguéla[2] et sa promotion de la « force tranquille » auraient grandement favorisé l'élection de François Mitterrand en 1981. L'autre évolution notable serait celle du rôle des médias, « faiseurs de rois » et responsables du peu de cas fait des « petits candidats » durant les périodes d'élections présidentielles, où la personnalité du candidat joue au même titre que le programme qu'il peut énoncer. Nous chercherons à montrer que cette réalité est toute relative et que des exemples historiques permettent de valider l'idée selon laquelle les hommes politiques et les hommes de pouvoir ont toujours communiqué et cherché à plaire à ceux qu'ils gouvernaient ou souhaitaient gouverner. Nous nous appuierons dans cette étude sur l'exemple des compétitions électorales de la Rome républicaine et nous pencherons ultérieurement sur l’utilisation de la communication politique par le cardinal de Richelieu. Ces retours montreront que les moyens à disposition des gouvernants pour exprimer leurs idées ou faire passer leurs messages ont évolué mais que les objectifs de la communication politique connaissent une permanence remarquable. La seconde partie de ce rapport approfondira la notion d'élargissement de l'espace public. Ce phénomène, théorisé par Jürgen Habermas et ayant marqué la fin du XIX^ème siècle, permet de comprendre les tensions existantes entre l’idéal démocratique d’une discussion éclairée sur l’intérêt général et l’uniformisation de l’information que réaliseraient les médias de masse. Nous tenterons enfin de déterminer si l’avènement Internet, premier grand média « participatif », a effectivement remis en cause le fonctionnement de la communication politique.

La communication constitue une action, le fait de communiquer et de transmettre quelque chose[3]. Shannon et Weaver expliquent son fonctionnement par un schéma simple, l’envoi d’un message par un émetteur à un récepteur[4]. Le langage serait alors un simple instrument de transmission d’une information. Les théories sur la communication qui se sont développées à la suite des travaux de Shannon et Weaver ont largement remis en cause la simplicité de leur modèle. Norbert Weiner leur préfère le concept de cybernétique, ajoutant notamment la notion de feedback (« retour ») au schéma de communication, notion à laquelle nous pouvons rapprocher le processus de « démocratisation d'internet », à travers lequel les citoyens ne sont plus de simples récepteurs de l'information mais peuvent au contraire co-construire l'espace médiatique, bien que de nombreuses limites existent à ce modèle. L’acte de communication n’en fait pas moins intervenir invariablement trois éléments, l'émetteur, le récepteur et le médium. Ce modèle garde-t-il sa pertinence pour la communication politique ?

Manier « l'image et le verbe »

L'exemple de la Rome républicaine

Erik Neveu convient que « faire » de la politique passe par « le maniement des mots, des symboles et des images. Historiens et anthropologues fournissent d'abondants matériaux pour nous rappeler que, de la cour du Roi Soleil aux royaumes d'Afrique de l'Ouest, la mise en scène et la "communication" sont constitutives de l'activité politique »[5]. Le cas de la Rome républicaine est à cet égard éloquent, même si l'avènement de l'Empire ne signa pas la fin de la compétition électorale. L’élection nationale des magistrats y avait lieu tous les ans, la campagne électorale était donc quasi permanente et faisait de l’exercice de la citoyenneté un véritable « métier »[6]. Le système était censitaire et l’élection des consuls et prêteurs voyait les citoyens romains répartis en fonction de leur richesse en cent quatre-vingt-treize centuries. La première et la deuxième classe censitaire contrôlaient plus de la moitié des centuries puisque les quatre-vingt-treize premières centuries, associées aux dix-huit équestres, représentaient la majorité des votants. Or l’élection s’arrêtait une fois la majorité atteinte. Les plus pauvres ne furent donc presque jamais appelés à voter. La première centurie votante était tirée au sort car elle était supposée influer sur le vote des suivantes. L'interdiction actuelle de publication des sondages et des estimations le jour du vote s’inspire probablement de cette volonté d’éviter l’influence des premiers votants. L’organisation du système électoral poussait les candidats à convaincre en priorité les plus riches de voter pour eux, et parmi eux les abstentionnistes. Ils parcouraient le territoire afin d'inciter les indécis à se déplacer jusqu'au Champ de Mars, près de Rome, où se tenaient les élections, et à voter pour eux. Conscients de l'importance de l'opinion publique dans le choix des électeurs, les candidats cherchaient également à séduire les couches moins aisées.

Dès l’antiquité, deux éléments apparaissent fondamentaux lors des élections : les moyens financiers et l'éloquence des candidats. Maurice Sartre évoque ainsi une lettre écrite par Quintus Cicéron à son frère, Marcus Cicéron, candidat à la fonction de consul en -63 av. J.C., dans laquelle il lui donne des conseils pour sa campagne[7]. A ses yeux, « la flatterie s'impose : elle a beau être avilissante et mauvaise dans la vie ordinaire, elle n'en est pas moins, quand on est candidat, une nécessité »[8]. L'éloquence est d'autant plus essentielle pour Cicéron qu'il est un homme nouveau, c'est-à-dire qu'aucun de ses ancêtres n'a été consul. Pour Quintus, seule la forme du discours importe. Son frère doit toutefois limiter les promesses car il pourrait se mettre à dos une autre partie de son électorat potentiel, toujours se trouver en présence de nombreux admirateurs et ne pas prendre parti pour les affaires en cours. Les affichages constituent un autre élément essentiel des campagnes électorales. L'éruption du Vésuve qui a figé Pompéi en 79 a permis aux historiens d’analyser les murs de la ville, alors en pleine campagne municipale[9]. Maurice Sartre estime qu’ils concrétisent les conseils donnés par Quintus Cicéron[10] : les candidats ne font aucune promesse, les groupes professionnels et confessionnels se mobilisent pour leur candidat et les qualités morales ou la famille du candidat sont les principaux arguments déployés par leurs soutiens. En revanche l'adversaire n'est pas ouvertement dénigré. Les candidats usent de méthodes plus subtiles et créent par exemple de faux groupes de soutien à leurs adversaires, composés de buveurs ou de joueurs, qui leur assurent une mauvaise publicité. Les affrontements sont à l’inverse plus directs lors des élections nationales de Rome, où les candidats font régulièrement référence aux mœurs de leurs adversaires, notamment en matière de pratiques sexuelles et de pédophilie.

De manière générale les campagnes électorales sont violentes et les candidats disposent de nombreux hommes de mains, qui affrontent ceux de leurs adversaires. La corruption est omniprésente, du fait de l’importance considérable des moyens financiers et humains mis en jeu. Les candidats trouvent souvent les moyens de mener leurs campagnes nationales en détournant les fonds des provinces qu’ils ont gouvernées, afin d’assurer du « pain et des jeux », au sens propre du terme, à leur clientèle électorale. Ils distribuent généralement des panier-repas ou organisent en grande pompe des rassemblements où ils font défiler des animaux venus d'Afrique pour impressionner les électeurs. Les deux adversaires de Cicéron avaient ainsi été traînés en justice car ils avaient pillé leurs provinces lorsqu'ils étaient prêteurs pour mener leur campagne nationale. Néanmoins cette corruption n'est pas critiquée par le peuple, qui y trouve son avantage en dépit des violences qu’elle engendre.

Permanences et évolutions du personnel politique

Si on peut noter plusieurs similitudes entre la compétition électorale de la Rome antique et les campagnes actuelles, la professionnalisation du personnel politique dans nos démocraties contemporaines constitue une différence notable. Ce phénomène est accentué par la nécessité de disposer des compétences requises pour se faire entendre dans les médias. Le personnel politique est aujourd'hui recruté pour une large part au sein des grandes écoles, au premier rang desquelles on trouve l'Ecole Nationale d'Administration (ENA). Grégory Derville note cependant que la modification du choix du personnel politique qu’induit l’apparition des médias de masse ne constitue pas forcément un phénomène négatif[11]. La visibilité accrue des personnalités politiques se double d’un développement des moyens de contrôle, qui renforce l’exigence de transparence de l'action publique. Plusieurs partis connaissent néanmoins des difficultés d’adaptation à ces pratiques nouvelles, notamment à gauche de l'échiquier politique[12]. Le cas des écologistes illustre les tensions pouvant survenir entre le maintien d’une pratique militante conforme à l’objectif de « faire de la politique autrement » et la volonté de s'installer durablement dans le paysage politique français. Les élus écologistes se sont ici professionnalisés dans les deux sens du terme : ils sont à la fois plus nombreux à vivre de et pour la politique (Max Weber), mais également mieux acceptés par le monde politique et médiatique car ils ont accepté un certain nombre de compromis.

Le processus de professionnalisation de la pratique politique peut être compris comme le résultat de deux phénomènes conjoints. En premier lieu, la nécessité de recruter des candidats aux élections parmi des militants parfois peu nombreux conduit à choisir des personnalités qui n'ont pas nécessairement les compétences pour devenir des élus. Un temps d'adaptation important est alors souvent nécessaire, ce qui augmente le coût de remplacement. Ceci va de pair avec la volonté de s'intégrer dans le champ politique en disposant de ressources suffisantes pour mener des campagnes, processus facilité par la législation sur le financement public des partis politiques. L'apparition des experts et surtout la « rationalisation » des conseillers des hommes de pouvoir constitue le second élément notable et donne une structure nouvelle aux « émetteurs » de la communication. La présence de tels conseillers n'est pas nouvelle. Thomas Hoccleve, clerc à l'office du Sceau Privé du roi d'Angleterre durant le XIV^ème siècle, aidait le souverain et a rédigé un important traité sur les qualités nécessaires pour gouverner[13]. Le parallèle est ici évident avec le Prince de Nicolas Machiavel (1515), également destiné à conseiller le souverain dans sa pratique du pouvoir.

Les hommes politiques sont confrontés, dans tous les systèmes où ils sont soumis à des élections, à la nécessité de convaincre un public plus ou moins large et rationnel. Leur professionnalisation répond à l’impératif de remporter des voix et les voit aujourd'hui se conformer pour la plupart aux exigences du système médiatique et à l'accélération de la diffusion de l'information que permet Internet. En dépit des évolutions technologiques, les ressorts de la compétition électorale n’ont pas connu d’évolution de nature. Le véritable bouleversement de l'espace de communication semble plutôt se situer au niveau du récepteur du message politique, du fait de l’élargissement de « l'espace public ». Elaborée par Jürgen Habermas, cette notion joue aujourd'hui un rôle essentiel pour comprendre les mouvements de fond de la communication politique actuelle, quoique la critique que l'on peut faire des médias de masse ne soit pas aussi radicale que celle que propose Habermas.

La communication, un élément tombé dans le domaine public ?

L'espace public d'Habermas : une notion opérationnelle ?

L'espace public, paru en 1962, est un passage obligé afin d'analyser les ressorts de tout phénomène de communication à notre époque. Jürgen Habermas, philosophe appartenant à la très critique Ecole de Francfort, y analyse la constitution d’un espace public émanant de la bourgeoisie au cours des XVII^ème et XVIII^ème siècles. A ses yeux l'espace public possède trois caractéristiques essentielles. Historiquement, il est marqué par un élargissement du public. Il joue ensuite un rôle de médiation entre la société et les pouvoirs publics. Enfin, son fonctionnement est indissociable de la notion de « publicité », entendue au sens de communication publique. Habermas considère que l’histoire de l’espace public en Europe est marquée par « un élargissement du public, le renouvellement constant des thématiques de débat et la relation dialectique entre espace public et espace privé »[14]. Dès lors, des intérêts divergents émergent et leur opposition peut être la source d'une dégénérescence de l'espace public, dans la mesure où l'impossibilité de concilier ces différents points de vue empêche tout consensus, alors qu’Habermas fait justement du consensus l'aboutissement de l'usage de la raison, essentiel à une vie en commun. Dans la droite ligne de l'Ecole de Francfort, Habermas estime que l'apparition des médias de masse accentue encore les contradictions d'un espace public censé être l'apanage d'une véritable démocratie. Dans une perspective marxiste, la critique des médias « uniformisés » effectuée par l’Ecole de Francfort dénonce l’emprise du capitalisme sur la sphère culturelle, qui standardise les biens culturels et en fait de simples produits[15]. Cette critique centrée sur la prévalence des intérêts économique des médias a notamment été reprise par les Nouveaux chiens de garde[16] de Serge Halimi, ouvrage parfois caricatural mais questionnant les liens entretenus entre la presse, le monde économique et le monde politique.

L’auteur précisera et nuancera sa théorie de l'espace public dans la Théorie de l'agir communicationnel, en distinguant les « espaces publics spécifiques structurés par des règles de la procédure délibérative » et un « un espace public général » qui échappe à ces règles procédurales et dans lequel l'opinion publique obéit à une « formation informelle »[17]. Il fait donc intervenir trois types d'acteurs différents : le système politique central, l'espace public politique (ce que l'on pourrait appeler en France les « corps intermédiaires », mais également le Parlement, les partis politiques ou encore les journalistes) et les représentants issus de la société civile. Pour Habermas, l'évolution de l’espace public général conduit à une impossibilité structurelle de décision par le consensus, qui disparaît au profit de compromis entre des positions opposées. La « raison » ne l'emporte plus et l'espace public est en permanence le théâtre de tensions entre intérêts privés et intérêt général. L'aspect très normatif et idéaliste de l'agir communicationnel d’Habermas rend néanmoins difficile l’application pratique de son modèle d’analyse. Alexandre Dupeyrix souligne à cet égard que le modèle de démocratie de Jürgen Habermas reste abstrait et encadré par de trop nombreuses procédures[18]. Par ailleurs l'apparition d'Internet, perçu comme l’outil permettant la création d’un nouvel espace public, rend obsolète sa critique radicale des médias de masse.

L’élargissement de l'espace public comme sacre de l'amateur ?

Le caractère nouveau d’Internet, dont la dimension participative tranche avec l’attitude essentiellement réceptive de la télévision ou de la radiophonie, rappelle qu’il importe d’éviter « le risque du média-centrisme »[19] : de même que les outils de communication n’impliquent pas tous de la même manière les récepteurs de leur message, les médias ne sont pas l'unique vecteur de transmission de l'information. L’élargissement de l'espace public suppose un accès facilité à l’information pour les citoyens. En témoigne notamment le fact checking (vérification de faits) qui s'est développé au cours de la campagne électorale présidentielle française de 2012 et permettait aux internautes de vérifier en direct la véracité des affirmations des différents candidats. Internet illustre ici l’évolution permanente des outils de communication et des interactions entre émetteur et récepteur du message. La communication en réseau rend la frontière entre ces deux acteurs de plus en plus poreuse et remet en cause le schéma de Shannon et Weaver : le récepteur ne se contente plus d’un retour, ou feedback, sur le message, mais participe à l’élaboration en commun de l'information. Pour Dominique Cardon, « le web a libéré la parole en donnant l’impression de contester l’autorité de ceux qui bénéficiaient jusqu’alors du monopole d’accès à l’espace public – journalistes, hommes politiques et experts »[20]. Les hommes politiques, loin d'être seuls à communiquer, doivent aujourd'hui se positionner par rapport à des informations qu'ils ne maîtrisent plus, n'étant plus les seuls détenteurs du savoir. Internet est-il un formidable outil de démocratie mondiale ? Ou au contraire, favoriserait-il le développement de positions anti-démocratiques au risque de nuire à la liberté ?

A la différence de la télévision, Internet « met en situation d’égalité l’émetteur et le récepteur » et semble donc constituer « l’outil idéal pour une démocratie participative où le citoyen pourrait intervenir très régulièrement dans le débat public »[21]. Dominique Cardon liste six qualités « démocratiques » d'Internet : l'égalité, la subjectivité, le clair-obscur (toutes les informations sont publiques mais ne sont pas accessibles immédiatement), les coopérations faibles (ou coopérations électives, sur des sujets précis), la tendance procédurale, et la légitimité du lien[22]. En supprimant les « coûts d'entrée », Internet permet par exemple l’expression dans un espace illimité, où n'importe quel internaute pourra retrouver sa trace. Il permet également de faire son autopromotion par l'intermédiaire de blogs personnels ou politiques (tenus par de simples citoyens, des journalistes politiques ou des personnalités politiques, nationales ou locales). Pour Patrice Flichy cette facilitation de l’expression fait d'Internet un formidable outil de renouveau du militantisme. Si la Toile semble participer d'un espace public généralisé, du fait de la possibilité pour chacun d'y développer ses arguments, elle ne cadre pas véritablement avec la notion habermassienne d'espace public, dans la mesure où l'objectif des internautes n'est pas la recherche d'une position commune. Internet ne remet donc pas en cause les difficultés inhérentes à la constitution d'un tel espace. Il reste un espace concentré où l’accès à certaines informations demeure difficile et où le tri qui s'opère reste pour une large part celui des médias dominants. Au-delà de la participation, le « sacre de l'amateur »[23] permis par Internet constitue un élément nouveau du débat public. L’amateur devient l’« intermédiaire entre le profane et le spécialiste »[24] et permet d’articuler les compétences des professionnels, comme en témoigne l'exemple des télégrammes diplomatiques dévoilés par Wikileaks qui a vu certains professionnels de la mobilisation et de l’action extérieure agir de concert. Cette porosité de la frontière entre savoir expert et savoir profane constitue la principale évolution notable de l’espace public, à l’inverse de la Rome antique où, « lorsqu’ils intervenaient sur le marché, le médecin, le juriste, le professeur ou l’expert judiciaire le faisaient à titre libéral, au nom chacun de sa profession. Les figures du savant, de l’universitaire, de l’intellectuel, de l’expert d’État se distinguaient tout aussi clairement. »[25] Plusieurs observateurs réclament d’ailleurs aujourd'hui une participation accrue des citoyens aux prises de décision, au nom d'une expertise d'usage dont ne peuvent, par définition, disposer des universitaires ou des consultants. Ces derniers n’en ont pas moins acquis une place essentielle dans le processus de décision des hommes politiques, au même titre que les agences de communication.

Faut-il pour autant sacrifier à un angélisme faisant d’Internet l’outil permettant enfin la communication de tous[26] ? Lucien Sfez se montre mesuré sur l’intensification des échanges d’idées par ce biais et souligne qu’on « ne parle jamais autant de communication que dans une société qui ne sait plus communiquer avec elle-même »[27]. La mise en scène de soi que permettent les blogs semble ici refléter un individualisme érigé en règle de fonctionnement de nos sociétés avant d’être un outil de partage et de dialogue visant à échanger en vue de l'intérêt général. Le fonctionnement de la communication politique sous la Rome républicaine met en lumière certaines permanences de la volonté et des moyens utilisés par les élites politiques pour convaincre et persuader leurs potentiels électeurs. En ce sens, Internet représente une évolution importante de nos moyens de communiquer mais n'a pas reconfiguré le triptyque de la communication faisant interagir émetteur, message et récepteur. Il complexifie, étoffe et renforce le rôle de la communication politique dans nos sociétés mais ne remet pas en cause ses tendances profondes. Renforçant la capacité critique des individus, il permet à chacun de s'exprimer mais ne garantit pas que tous seront entendus.

Club du Millénaire : Lara Deger, Sarah Laffon, Félix de Montety

Comité de rédaction : Louis-Marie Bureau, Sarah Laffon